Autor(a): David Lovatón Palacios
Una vez más la reforma de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH), ha sido y sigue siendo objeto de debate en el seno de la Organización de Estados Americanos (en adelante OEA) por parte de los Estados miembros. En el año 2011 ello se concretó en la conformación del “Grupo de Trabajo especial de reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión interamericana de derechos humanos para el fortalecimiento del sistema interamericano de derechos humanos”, creado por el Consejo permanente de la OEA en su sesión ordinaria del 29 de junio del 2011, a partir, por un lado, de una sugerencia formulada por el Ministro de relaciones exteriores de El Salvador y Presidente del Cuadragésimo Primer Periodo Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la OEA llevada a cabo en San Salvador en junio del 2011.
Por otro lado, la otra razón –o la razón de fondo– que gatilló la conformación de este Grupo de Trabajo especial (en adelante GT), fue la presentación en marzo del 2011, por parte de la CIDH, de una propuesta de reforma del artículo 11° de su Reglamento, referido al procedimiento de selección y designación del Secretario Ejecutivo de la CIDH y que, inicialmente, no fue bien recibida por la Secretaría General de la OEA ni por algunos Estados miembros. El 13 de Diciembre del 2011, el GT aprobó un Informe final que puso a consideración del Consejo permanente de la OEA, el cual lo debatió y aprobó en su sesión del 25 de Enero del 2012.
Por otro lado, la Asamblea General de la OEA también solicitó al Comité Jurídico Interamericano (CJI) –órgano consultivo de la OEA en asuntos jurídicos y con sede en Rio de Janeiro (Brasil) –, una opinión en este proceso de reflexión sobre la reforma del SIDH, en especial, en torno a la CIDH. Así, el CJI emitió el Informe “Fortalecimiento del sistema interamericano de protección y promoción de los derechos humanos” de fecha 9 de marzo del 2012.
Finalmente, la Asamblea General de la OEA, llevada a cabo en Cochabamba (Bolivia) a principios de junio del 2012, aprobó una Resolución que, entre otros aspectos, dispone “… acoger el informe del GT aprobado por el Consejo Permanente el 25 de enero de 2012... encargar al Consejo Permanente que, sobre la base del informe, formule propuestas para su aplicación en diálogo con todas las partes involucradas...y en el plazo de 6 meses, o a más tardar en el primer trimestre de 2013, dichas propuestas se pondrán a la consideración de una AG extraordinaria".
1. El contexto: un viejo debate que no se da en el vacío
Como adelantamos en la Introducción, la reforma de la CIDH no es un debate ni una reflexión recientes; desde hace muchos años y con algunos hitos o “picos” de polémica, los Estados miembros y los órganos políticos de la OEA vienen formulando diversos cuestionamientos y planteamientos en torno al SIDH, siempre con el declarado propósito formal de fortalecerlo o consolidarlo. Muestra de ello es el “Proceso de Reflexión sobre el Sistema Interamericano de Promoción y Protección de los Derechos Humanos” a cargo de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos (CAJP) de la OEA y sucesivas resoluciones de la Asamblea General. El Perú, como Estado miembro, ha participado activamente en estos debates desde que Antero Flores Araoz fue embajador del Perú ante la OEA y hasta la actualidad, en que Walter Albán Peralta ocupa ese cargo.
Si bien el propósito formalmente declarado de todos los Estados miembros y de los órganos políticos de la OEA durante este largo proceso de reflexión en torno a la reforma del SIDH, siempre ha sido su fortalecimiento o perfeccionamiento, el contexto político en el que se han dado algunas de estas propuestas o cuestionamientos al funcionamiento del SIDH parecen ir en sentido contrario, esto es, a debilitar o neutralizar a la CIDH. En el caso concreto de este último episodio reformador que tuvo lugar el 2011 en el seno del GT creado por el Consejo permanente, las declaraciones o intervenciones públicas de algunos Jefes de Estado del continente, representantes diplomáticos y de hasta el propio Secretario General de la OEA, reflejaron más bien un balance negativo y crítico del funcionamiento de la CIDH y la necesidad de limitar –y no necesariamente fortalecer– su actuación. Esta constatación no quiere decir que hay otros Estados miembros con una genuina preocupación y voluntad por fortalecer y perfeccionar el funcionamiento del SIDH.
En el caso del Perú, reaccionó duramente cuando la CIDH lo demandó ante la Corte interamericana de derechos humanos en el caso “Chavín de Huántar” por la supuesta ejecución extrajudicial de tres emerretistas rendidos, luego del operativo militar de rescate de los rehenes que el MRTA mantenía secuestrados en la casa del Embajador del Japón en Lima. Al respecto, el Ministro de Justicia, Juan Jiménez Mayor, consideró absurda dicha demanda y anunció que el Perú planteará ante la OEA la restructuración de las competencias de esta Comisión, con el apoyo de otros países que también han formulado cuestionamientos a la CIDH: “No es objetivo del Gobierno el retiro del Perú del Sistema Interamericano, lo que se está planteando aquí es el pedido de reestructuración de competencia de la Comisión Interamericana. Ese es el punto, queremos debatir como Estado ante foros internacionales y ante la propia Asamblea General de la OEA…”.
En ese sentido, independientemente de la auténtica voluntad de algunos Estados, representaciones diplomáticas ante la OEA, funcionarios y organizaciones de sociedad civil, para fortalecer y perfeccionar la CIDH, la interpretación del Informe Final del GT que fue aprobado por el Consejo Permanente de la OEA en su sesión del 25 de Enero del 2012, no puede desligarse de este contexto político. Así por ejemplo, algunas de las recomendaciones contenidas en dicho Informe Final del GT, en apariencia generales y abstractas, deben merecer una especial atención para determinar si, finalmente, pueden ser interpretadas o estar dirigidas a socavar –en vez de fortalecer- la labor de la CIDH.
2. Algunas consideraciones sobre el Informe Final del GT
Un primer gran aspecto a resaltar en este último proceso de reflexión en torno a la reforma del SIDH, es que muchos de los contenidos y propuestas de los Estados miembros no son nuevos sino que ya han sido planteadas con anterioridad en similares procesos de reflexión. Sobre el particular, cabe recordar que “… el proceso de reflexión sobre el funcionamiento de la CIDH, se abre a tan solo dos años de la adopción por parte de los órganos del SIDH de las reformas a sus Reglamentos (en diciembre del 2009). Las posiciones entonces mantenidas por algunos Estados respecto al Reglamento de la CIDH no estaban siempre orientadas a su fortalecimiento, sino en muchas ocasiones a disminuir el alcance de protección ofrecido por dicho órgano… Ahora bien, numerosas de las propuestas que los Estados realizaron entonces, y que fueron ampliamente consideradas por los órganos del SIDH en aquella ocasión, vuelven a estar incluidas como recomendaciones en el Informe del Grupo de Trabajo.”.
Un segundo aspecto a resaltar en relación al Informe Final del GT, son los grandes temas que están ausentes en su contenido y que, sin embargo, son cruciales para el fortalecimiento y perfeccionamiento del SIDH. Nos referimos, por ejemplo, a elevar sustancialmente los niveles de cumplimiento de las decisiones del SIDH por parte de los propios Estados miembros; a reglamentar mejor y transparentar la elección de los comisionados de la CIDH y los jueces de la Corte por parte de la Asamblea General de la OEA; a perfeccionar los espacios de participación de las organizaciones de la sociedad civil; entre otros.
Al respecto, si bien siempre se ha comentado en el ámbito interamericano el extendido incumplimiento de las decisiones del SIDH por parte de los Estados, una investigación publicada en la Revista SUR de Brasil en el año 2010, demuestra empíricamente el alto índice de incumplimiento, total o parcial, de las decisiones del SIDH en el periodo que fue materia objeto de investigación (2001-2006). Así, sólo el 36% de las decisiones del SIDH fueron cumplidas totalmente por los Estados, en tanto que el 50% de las mismas fueron incumplidas en su totalidad por los Estados y un 14% fueron acatadas tan sólo en forma parcial por los mismos.
Por su parte, la CIDH, en su Informe anual 2010, en cuanto al nivel de cumplimiento de sus recomendaciones por parte de los Estados miembros, reportó que tan sólo 22 de las mismas habían sido objeto de “cumplimiento total”, otras 93 recomendaciones habían merecido tan sólo “cumplimiento parcial” y, finalmente, 28 recomendaciones estaban “pendientes de cumplimiento”, es decir, aún no habían sido acatadas por los Estados ni total ni parcialmente.
En su Informe anual 2011, la CIDH reportó que tan sólo 26 de sus recomendaciones habían sido objeto de “cumplimiento total” por parte de los Estados miembros, en tanto que 98 recomendaciones habían sido objeto de “cumplimiento parcial” y otras 31 recomendaciones estaban “pendientes de cumplimiento” por parte de los Estados miembros.
Por ende, estamos frente a un sistema supranacional de protección de los derechos humanos con un serio problema de incumplimiento de sus decisiones por parte de los mismos Estados que lo crearon y se sometieron voluntariamente a él. Sin embargo, el Informe Final del GT no aborda esta grave situación ni recomienda medidas concretas a los Estados miembros para revertirla, a pesar que el Informe Final del GT identifica –contradictoriamente- que entre los principales desafíos del SIDH está “asegurar el pleno cumplimiento de las recomendaciones y decisiones de los órganos del mismo”.
Un tercer aspecto del Informe Final del GT que llama poderosamente la atención y que guarda relación con el anterior, es la desproporción entre las numerosas medidas que sugiere a la CIDH, en comparación con las escasas medidas que sugiere a los Estados miembros. En efecto, mientras que el GT formula un total de 53 recomendaciones a la CIDH, sólo formula 13 recomendaciones a los Estados miembros y sólo una al Secretario General de la OEA. Es más, en los temas i) aspectos procedimentales del trámite de peticiones individuales, ii) soluciones amistosas y iii) Capítulo IV del Informe Anual de la CIDH, el GT no formula recomendación alguna a los Estados miembros.
Esta desproporción resulta absolutamente contradictoria con lo declarado en forma expresa por el propio Informe Final del GT, en el sentido que reafirma el rol subsidiario del SIDH respecto a los sistema nacionales de justicia y, por ende, el papel protagónico que también deberían desempeñar los Estados miembros en el fortalecimiento del SIDH a través de diversas políticas o medidas como, por ejemplo, mejorar el cumplimiento de las decisiones de la CIDH y de la Corte interamericana en el ámbito interno. Así es, “El Grupo de Trabajo reconoció que la promoción y protección de los derechos humanos en el continente es una responsabilidad primaria de los Estados Miembros, resaltando la función complementaria o subsidiaria del SIDH, según sea el caso, con los esfuerzos nacionales. Se consideró que sólo mediante la asociación y colaboración entre todos los actores del SIDH puede avanzarse hacia una verdadera cultura de respeto de los derechos fundamentales en la región.”.
3. Algunas reflexiones finales
3.1.¿El SIDH favorece demasiado a los peticionarios?
Una de las críticas que algunos Estados miembros suelen formular en contra de la Comisión y de la Corte, es que el sistema interamericano favorecería demasiado a los peticionarios, en la excesiva admisibilidad de las peticiones, en el extendido otorgamiento de medidas cautelares, en el excesivo envío de casos a la Corte, en las disposiciones reglamentarias o criterios jurisprudenciales a favor de los peticionarios, en la mayoría de sentencias en las que la Corte encuentra responsable a los Estados por violación de la Convención Americana, entre otras.
Sin embargo, ninguna de esas críticas tiene sustento en la realidad y, por el contrario, hay data que demuestra que del total de peticiones un reducido número de las mismas es finalmente merecedor de un informe de admisibilidad por parte de la CIDH; igualmente, que un reducido número de medidas cautelares solicitadas son, finalmente, concedidas por la Comisión; que, por el contrario, podría ser mayor el número de casos que la CIDH remita a la Corte y que, si bien es verdad que gran parte de las disposiciones reglamentarias y criterios jurisprudenciales son favorables a los peticionarios (como por ejemplo, la inversión de la carga de la prueba a favor del peticionario), no hay que olvidar que como todo sistema de protección de derechos humanos, está diseñado precisamente para proteger a las posibles víctimas respecto a las posibles violaciones que puedan cometer los Estados y no al revés. Esa es su esencia, su naturaleza.
En el caso del Perú, por ejemplo, tal como lo muestra el cuadro anterior, en el 2011 la CIDH aceptó a trámite sólo 33 peticiones (16%), frente a 173 peticiones (84%) que no aceptó a trámite.
3.2.A mayor precariedad de los sistemas de justicia nacionales, mayor recurrencia al SIDH
Otra de las críticas que suele escucharse por parte de los Estados miembros en contra del SIDH, es su excesivo protagonismo en la defensa de los derechos humanos y la democracia frente a ciertos países. En el caso del Perú, diversos medios de comunicación, parlamentarios y funcionarios gubernamentales, critican duramente al sistema interamericano por inmiscuirse –supuestamente en exceso- en los asuntos internos de nuestro país, condenando al Perú en casos muy controversiales como “Castro Castro” o “Chavín de Huántar” y tratando a una democracia como si aún fuera una dictadura.
Al respecto, sin duda son casos muy difíciles porque tocan cuerdas muy sensibles de la opinión pública nacional en relación a la barbarie terrorista de Sendero Luminoso y el MRTA. Sin embargo, es importante incorporar a este debate un elemento que suele pasar desapercibido en el continente: la debilidad y precariedad de nuestros sistemas de justicia nacionales, los que en ocasiones no logran investigar, juzgar y condenar graves violaciones de derechos humanos dentro de un plazo razonable y que es lo que, finalmente, genera que un sistema de justicia supranacional y subsidiario como el interamericano, se vea en la necesidad de intervenir para proteger los derechos humanos consagrados en la Convención Americana y los demás instrumentos interamericanos y que son obligaciones internacionales que libre y soberanamente los Estados miembros se comprometieron a respetar.
Por ello, consideramos que existe la siguiente relación proporcional entre los sistemas de justicia nacionales y el sistema interamericano: a mayor debilidad y precariedad de los primeros, mayor intervención y protagonismo por parte del SIDH. A la inversa, conforme los sistemas de justicia nacionales se vayan consolidando y legitimando en sus respectivas sociedades, la intervención del sistema interamericano creemos que tenderá a reducirse, dado el carácter subsidiario del SIDH. Un aspecto importante de dicha consolidación de los sistemas de justicia nacionales, no sólo será su eficacia y legitimidad en casos de graves violaciones de derechos humanos, sino también que vayan incorporando en las decisiones de las altas Cortes y en las decisiones de los otros Poderes del Estado y de los órganos constitucionales autónomos, los estándares y decisiones de la Comisión y la Corte interamericanas. Esto último es, además, un viejo reclamo no sólo de los órganos del SIDH sino también de las organizaciones de sociedad civil del continente, en el sentido que la vigencia y cumplimiento del SIDH no debe esperar el pronunciamiento de sus órganos sino que debe comenzar en la jurisprudencia y legislación nacionales.
Fuente: Justicia Viva
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